L'Église catholique poursuit un but spirituel, mais qui suppose aussi une assise temporelle, si minime soit-elle. C’est cette articulation délicate entre les deux pouvoirs qui a présidé à la création de l’État moderne de la Cité du Vatican. Si l’origine des États pontificaux — la donation de Constantin au Pape Sylvestre — continue d’agiter les historiens sur sa véracité, la réalité du territoire sous autorité temporelle du Pape n’a pas été contestée pendant plus d’un millénaire, entre 752 et 1870. C’est au XIVe siècle que les États pontificaux atteignent leur taille maximale. Ils regroupent alors sept provinces du centre de l’Italie : Rome, la Campanie, une partie de la Toscane, la Sabine, la marche d’Ancône à l’est, et le duché de Spolète au centre de la Botte. Sans compter des enclaves dans le royaume de Naples, Avignon et le Comtat Venaissin sur l’actuel territoire français. Même la volonté révolutionnaire de la France, en 1796, avec la campagne d’Italie menée par le général Bonaparte, ne parvient pas à installer durablement un autre régime et à supprimer le pouvoir temporel du Pape. Celui-ci, Pie VI(1775-1799), puis Pie VII(1800-1823), devra cependant subir les maltraitances des troupes françaises. Pie VI meurt épuisé, en exil à Valence, le 26 août 1799, au bout de 24 ans de pontificat. Et Pie VII, après l’annexion par les Français, parvient à rétablir les États pontificaux au congrès de Vienne en 1815, amputés d’Avignon et du Comtat Venaissin. Quelque 40 ans plus tard, ce sont les acteurs du Risorgimento et de l’unité italienne – l’anticlérical Garibaldi, le monarchiste libéral Cavour, le roi Victor Emmanuel II – qui parviennent à ôter tout pouvoir temporel à l’Église et au Pape, tout en vantant son prestige spirituel. Rome cristallise alors les divergences entre la papauté et les partisans du nouveau royaume d’Italie, désireux d’en faire la capitale, plutôt que Florence. En 1870, après la chute de Napoléon III, l’armée italienne entre dans la Ville éternelle, et procède à l’annexion des États pontificaux. Le Pape Pie IX(1846-1878) se réfugie au Vatican, où il se considère comme prisonnier. Une loi, dite des Garanties, accorde pourtant des prérogatives au pontife, en 1871. Ce dernier reste propriétaire de sanctuaires, de palais et de couvents, mais au titre de résident du jeune État italien. Dans son encyclique Ubi nos (1871), Pie IX se dit confronté à « un pouvoir hostile » et affirme ne pas reconnaître cette loi car « elle ne garantit pas le libre et effectif exercice du pouvoir papal, conféré par Dieu lui-même ». Et qui ne peut en conséquence être soumis à une « simple concession du pouvoir laïc ». Dès lors, Pie IX et ses successeurs Léon XIII(1878-1903) — qui dissout officiellement les États pontificaux en 1900 — Benoît XV(1914-1922) et Pie XI(1922-1939) refusent de sortir du Vatican pendant 60 ans, jusqu’à la conclusion des accords de Latran en 1929. Les Papes interdisant même aux catholiques italiens de participer à la vie politique du pays sous peine d'excommunication, c'est le fameux Non Expedit (littéralement, "ne convient pas"). C'est la fameuse Question Romaine: que faire du Pape et de ses prétentions ? Après la Première guerre mondiale, les contacts reprennent cependant entre le Saint-Siège et le royaume d’Italie, en 1919. À la mort de Benoît XV, en 1922, les drapeaux sont mis pour la première fois en berne dans toute l’Italie.

Avec la montée du fascisme, Benito Mussolini entend fasciser l’Église. Cette dernière parie cependant sur les composantes les moins hostiles du mouvement. Ainsi, le 11 février 1929, Mussolini, alors président du Conseil des ministres italiens, signe les accords du Latran, avec le cardinal secrétaire d’État Pietro Gasparri. Créant l’État de la Cité du Vatican et réglant ainsi définitivement la Question romaine. Composés de trois textes diplomatiques entre le Saint-Siège et l’Italie, ces accords stipulent que « pour assurer au Saint-Siège l’indépendance absolue et visible, il faut lui garantir une souveraineté indiscutable, même dans le domaine international ». Ils réduisent la souveraineté temporelle du Pape au seul État du Vatican, considéré comme sujet de droit public international. Condition indispensable, selon Pie XI, pour « l’exercice d’un pouvoir spirituel ». Toute forme d’ingérence italienne est abandonnée – notamment en matière de nomination d’évêques. L’Italie reconnaît aussi Rome comme « città sacra », prenant le Vatican sous sa protection policière. Les accords comportent également un volet financier, qui indemnise le Saint-Siège à hauteur de 4 milliards de lires - 3,5 milliard d'euros - ainsi qu'un concordat qui règle la position de l'Église en Italie. Selon ce dernier, la religion catholique, apostolique et romaine est considérée comme la seule religion du jeune État italien. Les mariages catholiques prennent effet civil. Mais l'Action catholique reste interdite de toute activité politique, pour émécher la création d'un parti hostile au fascisme. Pie XI y voit malgré tout la restauration de l'Italie à Dieu, et de Dieu à l'Italie. Après la Seconde guerre mondiale et l’effondrement du gouvernement fasciste, la nouvelle République italienne reconnaît la partie des accords du Latran qui règlent la Question romaine. Mais la nouvelle constitution affirme désormais la séparation de l’Église et de l’État, avec l’accord de Pie XII(1939-1958). Le nouvel État italien n’accepte plus les lois catholiques, même si la Démocratie chrétienne aura un poids considérable sur la politique italienne pendant les 50 années qui suivent l’après-guerre.

Garant de l’indépendance du Saint-Siège, l’État de la Cité du Vatican conserve avec précaution ses prérogatives régaliennes. Justice, citoyenneté, ou encore maintien de l’ordre sont donc assurés par des entités relevant directement du pouvoir du successeur de Pierre, chef absolu de ce territoire de 44 hectares. L’article 3 des accords du Latran (1929) stipule que l’État du Vatican est créé "pour des fins spéciales" — c’est-à-dire spirituelles. Pour autant, la vie quotidienne y est régie comme dans n’importe quel pays. Ainsi, toutes les décisions administratives, les règlements, mais aussi les lois, sont publiés en italien dans le bulletin officiel Acta Apostolicae Sedis. En tant que territoire indépendant, le Vatican dispose de forces armées pour assurer sa défense : la Garde suisse pontificale et la Gendarmerie vaticane. Les premiers protègent le Pape et assurent la surveillance du Palais apostolique. La gendarmerie du Vatican fait quant à elle office de police administrative, judiciaire et douanière tout en assurant le maintien de l’ordre. Seule la protection de la place Saint-Pierre se déroule en coopération avec les carabiniers italiens. Pour les décisions de justice, le Vatican se fonde sur le droit canon et les lois édictées par le Pape, mais aussi sur la loi italienne. Le petit État peut toutefois demander à l’Italie de juger — et d’emprisonner — les suspects de crimes commis sur son territoire. Ce fut notamment le cas de Mehmet Ali Agça, auteur d’une tentative d’assassinat sur Jean-Paul II(1978-2005) en 1981. Au sein du Vatican, point de droit du sang ni du sol. Seule la citoyenneté existe — et non la nationalité. Cette citoyenneté particulière est conditionnée par l’exercice de certaines fonctions au sein de l’État ou du Saint-Siège. Ainsi, si 800 personnes habitent le Vatican, seules 450 en ont le passeport — notamment les chefs de dicastère, les diplomates et les gardes suisses. Temporaire, cette citoyenneté vient donc s’ajouter à la nationalité d’origine. Le 1er janvier 2002, l’État de la Cité du Vatican est autorisé à émettre des euros. Ils sont toutefois frappés par la Monnaie italienne, la Cité n’étant pas membre de l’Union européenne. La monnaie commune remplace la lire vaticane, utilisée jusqu’alors. Dans un premier temps, les euros du Vatican arboraient le visage du Souverain pontife régnant. Cependant, depuis 2017 le Pape François a demandé de ne plus être représenté lui-même, mais d’y apposer son blason. L’État du Vatican ne perçoit aucun impôt direct ni indirect. Ce qui permet à ses deux magasins — une boutique située dans la gare et le supermarché l’Annona ­— d’offrir des produits à des prix détaxés. L’accès n’est néanmoins pas permis aux pèlerins et touristes, mais seulement aux employés du Vatican et au personnel diplomatique accrédité auprès du Saint-Siège. La Cité dispose de transports indépendants, en effet, afin de garantir l’indépendance de du territoire, les Papes ont voulu disposer de leurs propres moyens de transport. Une gare, financée par l’Italie, est ainsi inaugurée en 1933. Elle a toutefois été très peu utilisée par les pontifes, seulement pour des occasions très particulières comme les rencontres d’Assise. Même Jean-Paul II, qui a pourtant parcouru des milliers de kilomètres en avion, ne l’a employée que deux fois. Les voies ferrées n’étant pas électrifiées, les trains — prêtés par l’Italie — sont conduits par une locomotive diesel. Cette gare est désormais utilisée tous les samedis matins par les Musées du Vatican pour permettre à des visiteurs de rejoindre la villa de Castel Gandolfo. Le Vatican possède également un héliport, construit en 1976. À l’origine prévu pour un usage personnel et exclusif du Pape, il soutient, depuis 2015, l’hôpital pontifical du Bambino Gesù. Paul VI (1963-1978) avait souhaité sa création pour se rendre dans sa résidence d’été à Castel Gandolfo, sans créer d’embouteillages pour les Romains. Encore une fois, le pontife ne possède pas l’appareil, qui lui est prêté par l’Armée de l’air italienne. En guise de constitution, le fonctionnement de l’administration vaticane obéit à la Loi fondamentale du 26 novembre 2000. Deux entités sont chargées de veiller à son application : le Gouvernorat de l’État de la Cité du Vatican et la Commission pontificale pour l’État de la Cité du Vatican. Le cardinal Giuseppe Bertello, à la tête de ces deux organismes depuis 2011, veille à la bonne marche du plus petit État du monde.

La Cité du Vatican se situe à proximité de la rive droite du Tibre, sur une petite colline des Monts Vaticani (colline Vaticane) ; dès avant la naissance du Christ, on y construisit quelques villas. L’empereur romain Caligula(37-41 ap. JC) y fit réaliser un cirque privé. C’est là, ainsi que dans les jardins adjacents qu’eut lieu le martyre de bien des chrétiens de Rome à l’époque de Néron(54-68). Saint Pierre, le premier Pape, fut enterré au nord de ce cirque, dans une nécropole qui longeait une route secondaire ; sur le lieu de sa sépulture, l’empereur Constantin fit édifier entre 324 et 326 une basilique grandiose qui fut substituée par la basilique actuelle au cours des XVIe et XVIIe siècles. Le territoire de l’État couvre une superficie de 0,44 km2 (44 hectares) ; il est entouré en partie de murs et s’étend, sur la place Saint-Pierre, jusqu’à la bande de travertin qui relie au sol les extrémités externes des deux ailes de la colonnade, marquant ainsi la limite de l’État au niveau de la place à laquelle on accède habituellement librement. Bien que faisant partie du territoire de la Cité du Vatican, cette place est soumise légalement au contrôle des forces de police de la République italienne. On accède à l’intérieur de l’État par cinq entrées dont le contrôle est confié à la Garde Suisse Pontificale et au corps de la Gendarmerie de l’État de la Cité du Vatican. L’entrée des Musées du Vatican se situe Viale Vaticano, non loin de Piazza del Risorgimento. Du fait des dimensions réduites de la Cité du Vatican, de nombreux organismes et bureaux du Saint-Siège sont situés dans des édifices de la ville de Rome (principalement Piazza Pio XII, Via della Conciliazione, Piazza S. Callisto, Piazza della Cancelleria, Piazza di Spagna). Ces bâtiments, conformément au Traité du Latran, jouissent d’une immunité reconnue par le droit international aux sièges des agents diplomatiques des États étrangers (Ambassades). Les lieux où se trouvent ces édifices sont appelées communément «zones extraterritoriales ».

Pour sa représentation sur l’échiquier mondial, le Saint-Siège dispose d’un atout de taille : l’indépendance de l′État de la Cité du Vatican. Ce n’est en effet pas le territoire qui est représenté auprès des autres pays, mais bien le gouvernement de l’Église catholique. Grâce à cette infime attache territoriale de 44 hectares, l’Église peut se révéler un acteur majeur et reconnu sur la scène internationale. La finalité de l’Église est avant tout de nature pastorale, c′est-à-dire porter Dieu aux hommes et les hommes à Dieu. L’action internationale de l’Église ne travaille pas pour défendre un pouvoir mais « pour que les routes du monde soient ouvertes au Christ », avait affirmé le Pape Benoît XVI(2005-2013) en mai 2005. Comme le Saint-Siège n’a aucun intérêt territorial, il peut donc présenter avec une grande liberté les raisons des uns aux autres. L’Église cherche ainsi à exprimer sa solidarité pour les populations avec un langage universel, puisé dans l’Évangile. Sa diplomatie doit être « sacerdotale », d′après le Pape François lors d’une visite à l’école des nonces en mai 2017. Le pontife ayant demandé aux élèves de mettre en œuvre une « diplomatie à genoux » : tirer leurs forces de la prière. Depuis l′établissement en 2017 des relations avec le Myanmar, le vaste réseau diplomatique du Saint-Siège couvre 183 des 194 États reconnus par l′ONU.Il y dispose soit d’une nonciature sur place (106), soit d’une nonciature régionale (77). Un réseau immense qui en fait la plus grande puissance diplomatique du monde: en comparaison, la Chine a un ambassadeur dans 169 pays, les États-Unis dans 168 pays et la France dans 161 paysSeuls quelques États n′entretiennent pas de relations diplomatiques avec le Saint-Siège, notamment l′Arabie saoudite, la Corée du Nord ou encore la Chine. Début 2018, les ambassadeurs près le Saint-Siège de 89 pays vivent de façon permanente à Rome. Les nonces résidents sont quant à eux une centaine. Pour le plus petit État du monde, ce tissu planétaire, tricoté au fil des ans, représente une dizaine de pays de plus qu′en 2005. Un nombre qui a plus que doublé en 40 ans. Le Saint-Siège se montre en effet désireux d’établir des relations avec tous les États, quel que soit leur régime politique ou la conviction religieuse de leurs citoyens. La diplomatie vaticane suppose des moyens adaptés. Si le Pape la personnifie, il est secondé par son bras droit, le secrétaire d′État, sorte de Premier ministre – chef de gouvernement – et de ministre des Affaires étrangères à la fois. Tout deux s′appuient sur la Section pour les relations avec les États, tête de l’édifice diplomatique du Saint-Siège. 

Pour disposer de toute son amplitude diplomatique et exister sur la scène internationale, le pontife romain peut compter sur les nonces apostoliques, ses ambassadeurs, chargés de représenter les intérêts du Siège apostolique hors du Vatican. Ce sont les principaux agents de la diplomatie pontificale, héritiers d′une longue tradition. Ces prélats de toutes nationalités sont formés à l’Académie pontificale ecclésiastique – l’école de la diplomatie vaticane. Actuellement, sur la trentaine d′élèves, un seul est Français : l’abbé Arnaud du Cheyron, prêtre de l’archidiocèse d’Auch. Il est le premier Français depuis 2006 à avoir rejoint "l’école des nonces".  Depuis 1964, le Saint-Siège est par ailleurs membre des Nations unies à titre d′observateur. Ainsi, la mission diplomatique du Vatican à l’ONU ne comprend pas d’ambassadeur mais des observateurs permanents. S’il ne peut donc pas voter, décision prise librement dès l’origine afin de garder sa neutralité, il peut toutefois suivre de près les travaux et mettre son expérience au profit de la paix. En outre, le Saint-Siège bénéficie du statut d’État membre dans onze organisations internationales intergouvernementales, notamment le Haut-Commissariat des Nations unies pour les réfugiés, l′Organisation internationale pour les migrations, ou encore l′Organisation du traité d’interdiction complète des essais nucléaires. Les voyages représentent enfin un important moyen pour les souverains pontifes d′assurer la visibilité et la crédibilité du Saint-Siège sur la scène internationale. Très nombreux sous les trois derniers pontificats, ils rassemblent des foules immenses. Parallèlement et très régulièrement, les audiences accordées à de nombreux chefs d’État permettent au Pape de leur adresser personnellement des messages. À côté de la voie officielle, le Vatican peut déployer sa diplomatie à travers ses médias. Ainsi lors de la Guerre froide, les informations de Radio Vatican pouvaient passer outre le rideau de fer. De nos jours, le Pape François s′appuie également sur la ′diplomatie de l′art′, grâce aux Musées du Vatican. La rencontre culturelle permettant de faciliter le dialogue.

Concentrant dans sa main les pouvoirs exécutif, législatif et judiciaire, le Pape est un des derniers monarques absolus au monde. Par son élection, et l’entendue de ses prérogatives, il ne ressemble en rien à un chef d’État classique. À la tête du plus petit État du monde et du Saint-Siège, représentation juridique de l’Église catholique au plan international, le Pape gouverne actuellement sans réels contre-pouvoirs. Mais la monarchie pontificale a aussi dû être rénovée au cours des dernières décennies. Paul VI avec le motu proprio Pontificalis domus (mars 1969) a réorganisé la Maison pontificale. Supprimant un certain nombre d’offices désuets, comme le titre de cardinal palatin, le haut chambellan et le théologien du Pape, Paul VI a transformé les camériers de « cape et d’épée » en gentilshommes de Sa Sainteté. Ces derniers sont chargés de missions de représentation comme l’accueil d’un chef d’État étranger. Cependant, le Saint-Siège n’en recrute plus depuis mai 2013. Tous sont issus de la noblesse romaine ou de la haute bourgeoisie. Préfet de la Maison pontificale depuis 2012, Mgr Georg Gänswein occupe pour sa part les fonctions d’un chambellan. Chargé du service d’antichambre du Pape, il prépare les audiences, publiques comme privées, organise les cérémonies pontificales non-liturgiques, et les dispositions pratiques du voyage du pontife en pays étranger. Signe de son importance, Mgr Gänswein est toujours assis à la droite du Pape pendant les audiences publiques, quand le secrétaire particulier est à gauche. Le préfet de la Maison pontificale est également gardien des usages. Au Vatican, le protocole tient une part importante dans la diplomatie. Lorsqu’un chef d’État arrive dans la Cité, Mgr Gänswein — ou un autre prélat parlant sa langue — l’accueille dans la cour Saint-Damase. La Garde suisse lui rend les hommages militaires et les gentilshommes de Sa Sainteté forment un rang d’honneur. Dans cet imposant décorum, rien n’est laissé au hasard, pas même l’ordre des hymnes nationaux. Comme le Vatican est l’hôte, l’hymne pontifical (Inno maria e pontificale, seul hymne en latin au monde) est joué en dernier. Même à l’étranger, le souverain pontife ne se départ pas de sa fonction de chef de l’État un peu à part. À son arrivée à l’aéroport, une délégation d’officiels l’attend toujours pour lui rendre hommage. Parfois des avions de chasse encadrent son avion sous le regard impressionné des journalistes ; comme le 15 janvier 2018, quand le pape François est entré dans l’espace aérien péruvien. 

À l’instar des autres chefs de l’État, le Pape peut aussi distinguer par des décorations. Réformées par le bref pontifical Multam ad existendos de février 1905, il existe sept ordres pontificaux dont le prestigieux ordre de Saint-Sylvestre et trois associés au Saint-Siège.Certains attributs monarchiques ont en revanche été progressivement abandonnés au fur et à mesure. Au XVIIIe siècle, un ambassadeur étranger devait entrer par la Porte de bronze, puis gravir l’escalier royal construit sur les plans du Bernin, et enfin arriver dans la Salle royale où le recevait le Pape. Jusqu’à Jean-Paul Ier(1978) en 1978, le pontife nouvellement élu était également sacré et couronné dans la basilique Saint-Pierre. Au cours de cette cérémonie, le successeur de Pierre recevait la tiare papale, aussi appelé trirègne. Sur celle-ci trois couronnes se succédaient. Elles représentaient respectivement le pouvoir spirituel en tant que vicaire du Christ ; le pouvoir temporel, avec un pouvoir de juridiction sur les États pontificaux comme hériter de saint Pierre ; et enfin l’autorité sur les rois que le chef de l’Église pouvait en théorie couronner et déposer. Abandonnée depuis Paul VI (1963-1978), la tiare est toujours représentée sur les armoiries du Pape et du Vatican. Depuis Benoît XVI une mitre d’évêque remplace la tiare. Toutefois trois bandes horizontales sur la mitre rappellent les antiques couronnes. Depuis le 27 septembre 1978, veille de la mort de Jean-Paul Ier, un autre attribut monarchique a été délaissé : la sede gestatoria — le trône mobile. Comme pour expliquer l’abandon de ce décorum, Benoit XVI avait déclaré le 7 mai 2005 lors de sa prise de possession de sa chaire d’évêque de Rome à la basilique Saint-Jean-du-Latran : « le Pape n’est pas un Souverain absolu. Le ministère du Pape est la garantie de l’obéissance envers le Christ et envers Sa parole ».

Certains attributs de la souveraineté ont toutefois disparu. Par exemple les flabella, ces grands éventails en plumes d’autruches montés sur une hampe et disposés de part et d’autre du pontife lors des cérémonies avant le concile Vatican II. Il s’agissait peut-être d’un des symboles de souveraineté les plus anciens, puisqu’il remonte à l’Égypte antique. A l’époque, seul pharaon y avait le droit, et être porte-flabellum était un des plus grands honneurs. Les symboles de souveraineté ne sont pas tous historiques et certains n’ont que quelques décennies. Ainsi, le Vatican a pu obtenir une extension internet nationale (.va) dès 1995. Il en est aussi le gestionnaire. Si désormais ces extensions se libéralisent, elles étaient à l’époque réservées aux territoires indépendants. Le Saint-Siège a d’ailleurs ouvert sa page internet officielle vatican.va dès le 25 décembre de la même année. Soit bien avant bon nombre d’autres États. Preuve que si le Vatican maintient l’héritage de symboles à travers les siècles, il sait aussi en accueillir de nouveaux.